Kontakta oss Kurser och seminarier Webbshop In English
Ekonomisk analys 09 sep 2022

Politikerna eller marknaden – vem stängde kärnkraften?

Energifrågan är tveklöst en av de absolut hetaste frågorna i valrörelsen. Partierna tävlar om att lägga fram förslag som syftar till att lätta på – främst hushållens, i mindre utsträckning företagens – bördor av skenande elpriser.

Foto: Shutterstock
Foto: Shutterstock

Ämnet för denna artikel är dock inte detta, vi försöker i stället att reda ut ett annat trätoämne:

  • Vilka krafter ligger egentligen bakom den omfattande nedmonteringen av delar av den planerbara kraftproduktionen, det vill säga kärnkraften och kraftvärmen? Är ”skurken i dramat” politiska beslut eller handlar det helt enkelt om marknadsmässiga bedömningar?

Till att börja med kan vi slå fast en sak: förutom stängningen av Barsebäck har det aldrig gått ut några direkta politiska påbud där exempelvis ägarna av kärnkraftverken beordrats att stänga anläggningarna. Därför finns det i och för sig fog för slutsatsen att det var marknadsmässiga bedömningar som låg bakom. Å andra sidan verkar inte marknadsaktörerna i ett vakuum, frikopplat ifrån politiska beslut. Det har under lång tid genomförts en räcka politiska åtgärder som sammantaget försämrat lönsamheten för planerbar elproduktion eller till och med gjort den olönsam.

Låt oss konstruera en enkel tidslinje som beskriver de viktigaste åtgärderna, utan att göra anspråk på fullständighet.

  • I samband med regeringsbildningen 2014 ändrades styrningen av Vattenfall i syfte att befrämja utbyggnaden av förnybar kraft.
  • Under åren 2006-2014 hade kärnkraftsägarna investerat 60 miljarder kr i anläggningarna och samtidigt betalat 35 miljarder kr i effektskatt. År 2014 aviserades att effektskatten skulle höjas med 17 procent året därpå. I kombination med låga elpriser, innebar detta att den ekonomiska kalkylen för framtida kärnkraft pressades kraftigt.
  • År 2015 höjdes effektskatten i linje med förslaget.
  • I oktober 2015 meddelade OKG att man beslutat om nedläggning av reaktorerna Oskarshamn 1 och 2. Samma månad kom avvecklingsbeslutet av reaktorerna R1 och R2 i Ringhals.
  • År 2016 ingicks Energiöverenskommelsen mellan S, M, KD, MP och C, med målsättningen att elproduktionen ska vara 100 procent förnybar år 2040. Överenskommelsen innebar visserligen inget förbud mot kärnkraft efter år 2040 men togs ändå som en tydlig politisk signal.
  • Investeringar i kärnkraft är extremt dyra och kräver långsiktigt stabila spelregler. De snabba politiska svängningarna i synen på kärnkraftens framtid har förmodligen bidragit till att avskräcka från nya investeringar.
  • Olika skattebeslut fattade de senaste åren har inneburit att andra kraftslag har gynnats på den planerbara kraftproduktionens bekostnad:
    • Elcertifikat, ett stödsystem ägnat att öka användningen av förnybar energi.
    • Beskattning i ”flera lager” av energi från kraftvärmeverken:
      • Koldioxidskatt på anläggningar som även ingår i EU-ETS (det vill säga EU:s handelssystem för utsläppsrätter)
      • Avfallsförbränningsskatt
      • Energiskatt på kraftvärme
      • Biooljeskatt

Dessa pålagor har sammantaget kraftigt minskat lönsamheten för produktion av el i kärnkraft- och kraftvärmeverk i relation till andra kraftslag och följaktligen bidragit till minskat kraftproduktion från dessa kraftslag.

Att ifrågasätta att den förda politiken bidragit till att minska produktionen av planerbar kraft är för övrigt lite underligt; syftet med att införa skatter och eller regleringar inom en verksamhet är ju just att produktionen där ska minska. Regeringen motiverade också skatteskärpningarna på kraftvärmeproduktionen med att ”Sverige ska gå före på klimat- och miljöområdet”. Det är också därför som miljöskatter är ineffektiva instrument att finansiera offentlig verksamhet. Precis som i det här aktuella fallet eroderar skattebasen i takt med att skatten uppfyller sitt syfte.

Emellertid innebär inte minskad användning av fossila bränslen från svenska kraftvärmeverk någon nettominskning globalt; EU-ETS medför att det kol och den olja som eventuellt inte längre förbränns i svenska kraftvärmeverk istället kommer att brännas i andra EU-länder. Effekten på utsläppen av växthusgaser och därmed på klimatet blir noll. En parallell kan för övrigt dras till diskussionen kring Karlshamnsverket som just nu dagligen bränner enorma kvantiteter olja. Inte heller den verksamheten bidrar till ökade globala nettoutsläpp av växthusgaser; om inte oljan bränns i Karlshamsverket skulle den brännas någon annanstans inom EU.

Däremot har pålagorna signifikant bidragit till negativa effekter på det svenska energisystemet och därmed samhällsekonomin vilket visar på vådan av att bedriva klimatpolitik i ett land. Nettoeffekten på de globala CO2-utsläppen blir för övrigt förmodligen inte noll utan en ökning. I takt med att svenska industriföretag drabbas hårt och i värsta fall slås ut lämnas utrymme för företag i andra länder, med större klimatavtryck att täppa igen luckan.[1]

Det kontraproduktiva med nedmonteringen av planerbar kraft stannar dessvärre inte där. Till följd av nedläggningen av kärnreaktorer och minskad tillgång till kraftvärme i södra delen av landet har nämligen Svenska kraftnät i stor omfattning tvingats begränsa överföringskapaciteten i elnätet ner genom Sverige. (En tumregel är att 1000 MW ytterligare planerbar elproduktion i södra Sverige ger ytterligare ca 500 MW i överföring från norra Sverige). Som situationen är nu låses stora mängder fossilfri elproduktion in i Nordnorge och norra Sverige på grund av flaskhalsarna som förvärras av överföringsbegränsningarna. Förutom den prispåverkande effekten i söder blir resultatet att tillgänglig fossilfri el inte når vare sig södra Sverige eller grannländerna i söder. Detta är extra allvarligt när varje kilowattimme är viktig till följd av energikrisen som resultat av Putins användande av gaskranen som vapen i hybridkrigföringen mot väst.

Den svenska energikrisen beror till betydande del men inte enbart, på faktorer som ligger utanför svenska politikers förmåga att påverka: kriget i Ukraina, det europeiska elsystemets konstruktion, etcetera. Detta hindrar inte att mycket kan göras även i Sverige för att förbättra situationen, både på kort och längre sikt. I grunden handlar det om att åter göra produktion av planerbar kraft företagsekonomiskt lönsam. Detta förutsätter i sin tur en neutral reglering och beskattning där planerbar kraft inte missgynnas. Till att börja med krävs att en hel del av de skatte- och regelförändringar som genomförts de senaste åren rullas tillbaka.

Slutsatsen är således tydlig: Visserligen har ägarna till de planerbara kraftkällorna fattat sina beslut om nedläggningar och produktionsminskningar på kommersiella/marknadsmässiga grunder. Det är dock uppenbart att politiska beslut i grunden ändrat det marknadsmässiga förhållandet och gjort dessa delar av den planerbara kraftproduktionen olönsamma.

[1] Se ”Växande svensk industri bra för klimatet”, Teknikföretagens nyhetsbrev 2021-11-04.